1. DEMOCRAZIA E PRINCIPI COSTITUZIONALI

LA COSTITUZIONE COME FORMA DI LIMITAZIONE DEL POTERE

di Filippo Pizzolato*

Contrapposizioni.  Nel nostro Paese viviamo un tempo che appare segnato dall’insofferenza per regole e procedure e da una nuova stagione di contrapposizione tra legalità formale e principio di legittimità. Il consenso popolare, fonte della legittimazione a decidere, viene infatti brandito come pretesa di immunità dal rispetto della legalità formale e, ancor più, dalle limitazioni opposte dai contropoteri previsti dalla Costituzione (magistratura, Corte costituzionale, Presidente della Repubblica). Senza voler cedere a suggestioni e pur ammettendo le differenze del caso, si possono cogliere echi di vicende già vissute, che appartengono a periodi bui della storia italiana ed europea. Se questo richiamo dovesse servire anche solo come suggerimento di tenere alto il livello dell’attenzione critica, non giungerebbe invano. Allorquando venga fatta coincidere con il processo di investitura elettorale di chi governa, la democrazia rischia di apparire in contrapposizione con la costituzione, posto che l’essenza di quest’ultima è quella di essere forma di limitazione del potere. Per questo, preservare la costituzione è interesse specifico di chi al potere è soggetto e che, per questo, cerca garanzie rispetto all’azione dei governanti. Peraltro, a ben vedere, poiché lo sviluppo della vita democratica contempla, come fisiologica, l’eventualità che chi è oggi al potere possa un giorno ritrovarsi dalla parte opposta, la fissazione di garanzie e di limiti è interesse di tutti i cittadini. Il punto di vista meno sospetto per giudicare la validità della costituzione è allora quello di chi non è al potere, e non quello di chi governa e reclama meno vincoli per la propria azione.

Nucleo essenziale di garanzie.  Che rapporto ci deve essere tra costituzione e democrazia? Si tratta di un legame imprescindibile o si può pensare a una democrazia senza costituzione? La tesi che si cercherà di fondare e motivare è che l’unica vera democrazia pensabile è quella costituzionale, sicché tra i due termini – democrazia e costituzione – non solo non v’è opposizione, bensì simbiosi. Naturalmente poi la democrazia non vive solo delle scelte fondamentali, di lungo respiro, che sono consacrate nella costituzione. Questa fissa la cornice dei principi irrinunciabili e fondativi della convivenza in cui si riconosce l’identità di una collettività. La costituzione contiene cioè un nucleo essenziale di garanzie. L’art. 16 della dichiarazione rivoluzionaria francese dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789 ha sancito, con formulazione felicemente icastica, che “un popolo, che non riconosce i diritti dell’uomo e non attua la divisione dei poteri, non ha costituzione”. Nell’ambito di queste garanzie fondamentali, fissate dalla costituzione, si può svolgere e scorre la vita politica ordinaria. Da un lato, quindi, una costituzione non può essere una camicia di forza, perché deve rendere possibile lo svolgimento vitale e l’evoluzione della vita sociale e politica, sicché ne fa cattivo uso chi la utilizzi per “costringere” entro maglie troppo rigide il dibattito politico; dall’altro, nel suo essere una cornice accogliente del pluralismo, la costituzione è però limite che non può essere varcato, proprio per permettere quello svolgimento autenticamente plurale della vita sociale e politica cui è strumentale.

 

Uguaglianza.  Un’opinione molto diffusa, anche a livello popolare, tende a identificare la democrazia con la regola della decisione a maggioranza. Non si può negare che la maggioranza sia un criterio con cui il funzionamento democratico delle istituzioni perviene a decisione: ma perché la democrazia privilegia questo criterio? La risposta non appare più, nella cultura istituzionale, affatto scontata; eppure è proprio affrontando tale questione che si possono riscoprire le indefettibili basi costituzionali della democrazia. Anzitutto, va detto che l’accettazione della decisione a maggioranza è possibile solo per chi creda nell’uguaglianza delle persone. Si decide a maggioranza quando è chiaro che tutti sono sostanzialmente uguali, così che non vi sono criteri oggettivamente riconoscibili per sostenere che il giudizio di uno sia migliore di quello di un altro. Si ripete infatti spesso che in democrazia i voti si contano e non si pesano. E così l’uguaglianza tra i cittadini, un classico principio costituzionale, è un primo elemento fondativo della regola della maggioranza e della democrazia. Se dunque la maggioranza non rispetta l’uguaglianza, mina le basi su cui è costruita la propria legittimazione a decidere.

Libertà.  L’esercizio del criterio di maggioranza, per cui i voti dei cittadini, uguali in dignità, si contano e non si pesano, postula che ci sia qualcosa su cui deliberare e che si debba sapere per che cosa si voti. Questa ovvia considerazione ci serve per dire che la votazione richiede, per una necessità logica, la preventiva formulazione e presentazione delle alternative da sottoporre al voto. E ciò, a propria volta, esige che tutti i cittadini siano effettivamente titolari della libertà di esprimere il proprio pensiero — altro diritto costituzionale fondamentale — e di partecipare così al dibattito che conduce alla formulazione delle alternative e infine al voto. Anche nei regimi dittatoriali si tengono elezioni e votazioni, ma queste assumono un significato vuoto e farsesco proprio perché, tra l’altro, mancano il tempo e lo spazio preventivi di confronto e di elaborazione di alternative. Servono dunque libertà di manifestazione del pensiero, ma anche di riunione e di associazione, perché, unendosi, il cittadino possa dare più forza alle proprie idee; libertà personale, domiciliare, di corrispondenza e di movimento; perfino la libertà dal bisogno essenziale per non subire quel condizionamento economico che vizia in origine il consenso. E così via, fino a dimostrare che i diritti costituzionali (non solo i diritti politici, ma anche le libertà civili e i diritti sociali) sono componente essenziale della democrazia e ne dispiegano condizioni di funzionamento.

Limiti al principio di maggioranza.  Percorrendo questa via, si giunge nuovamente a concludere che la decisione a maggioranza non è il criterio originario e fondativo della democrazia, in quanto il ricorso a quella regola implica che se ne accettino tutti i presupposti logici, ovvero appunto il riconoscimento e la creazione dell’uguaglianza e della pari libertà delle persone. Si arriva così a concepire la base — costitutiva e costituzionale — su cui debbono poggiare una sana democrazia e, con questa, la legittimazione di chi esercita il potere. Privata di questo fondamento, la regola della decisione a maggioranza esplode sotto il peso delle proprie contraddizioni interne. Se intesa come il governo del 51% sul restante 49%, la democrazia finisce paradossalmente con l’imprigionare, per tutto il periodo tra un’elezione e l’altra, perfino quel 51% nella sua prima decisione! Essenza e funzione della costituzione sono allora, per così dire, quelle di “ricordare” a ogni maggioranza che il suo potere non è mai originario, ma trae fondamento e insieme limite dai principi che la costituzione stessa esprime e pone al riparo dall’arbitrio di ogni possibile maggioranza.

La lezione della storia.  Per chi non si convinca di un discorso teorico sui fondamenti e limiti del criterio di maggioranza, sarà pure da richiamare la lezione importante della storia. Sono ben noti infatti casi, anche recenti, di leader politici, acclamati dalla folla, che, avendo costruito il proprio potere su un rapporto diretto ma ambiguo con il popolo, hanno preso decisioni di cui oggi non ci capacitiamo o di cui ci si dovrebbe vergognare. Può apparire perfino banale (ma mai inutile) ricordare che lo Stato totalitario è un fenomeno del secolo scorso e del cuore della civiltà europea. Le peggiori dittature del Novecento hanno potuto contare su un ambiguo ma largo consenso popolare, giunto fino ad una identificazione tra le masse e il loro vigoroso duce. La folla acclamante e il culto della personalità, tipici dei regimi totalitari, sono certo anche il frutto di un clima di terrore che inibisce ogni manifestazione di dissenso, ma questo accade una volta che il regime si sia imposto. È nel graduale processo di cedimento verso l’ascesa del regime che si manifesta la responsabilità di un popolo che smarrisce la coscienza critica e si affida fideisticamente a un leader che promette miracoli e prosperità. La costituzione è come un parapetto che cerca di fermare questa discesa verso l’orrore, visto che perfino la maggioranza può impazzire e, siccome il potere tende per sua natura a commettere abusi[1], la costituzione esiste per arginare perfino il potere di un’ipotetica maggioranza virtuosa.

Semplificazione pericolosa.  Come ha ricordato in alcuni suoi recenti interventi l’ex Presidente della Corte costituzionale Gustavo Zagrebelski, «la Costituzione è una regola che un popolo si dà quando è sobrio per rispettarla quando è ubriaco». Già il semplice ragionamento condotto sulle basi costituzionali della democrazia lascia intuire come quest’ultima si appoggi necessariamente su condizioni molto esigenti. Chi presenta la democrazia in forma troppo semplificata, le rende un cattivo e non innocuo servizio. Sicuramente esistono meccanismi molto più semplici per decidere. La democrazia è un sistema complesso, anzitutto perché ha la pretesa di istituire un ordine fondato sulla libertà e che mantenga il più possibile la pluralità delle espressioni dell’esperienza umana.

Modelli di Stato di diritto.  L’idea di democrazia costituzionale che abbiamo ricavato non forma un modello chiuso e rigido, ma può naturalmente essere articolata secondo interpretazioni storiche legittimamente diverse. In Francia, ad esempio, la democrazia si è tradizionalmente declinata secondo l’idea della centralità della legge. La stessa dichiarazione dei diritti del 1789 affida alla legge, espressione della volontà generale, la definizione del contenuto specifico e dei limiti dei diritti stessi. Il sistema francese mostra così di nutrire grande fiducia nel legislatore, perché ne ritiene l’azione espressiva della volontà generale. Nella democraticità della composizione del legislatore risiedono dunque le principali garanzie dell’ordinamento. Gli Stati Uniti si sono affidati a un modello diverso, quello presidenziale, che sentiamo oggi spesso invocato come soluzione ai problemi di instabilità e di inefficacia decisionale che attanagliano i governi in Italia. In realtà, il presidenzialismo americano non è un sistema studiato per rafforzare un unico potere, come talvolta si sostiene, probabilmente per insufficiente conoscenza dei meccanismi istituzionali, bensì è la traduzione più fedele della preoccupazione (tramutatasi quasi in ossessione) per la separazione dei poteri. Negli USA il vertice dell’esecutivo, cioè il presidente, è eletto direttamente dai cittadini perché la cultura costituzionale che quel sistema ispira e alimenta diffida a tal punto del potere da non aver mai creduto alla retorica della bontà del Parlamento, per quanto eletto dal popolo. Al Parlamento, pertanto, quel modello istituzionale affianca un presidente, ugualmente eletto dal popolo, in modo che l’un potere possa limitare o bilanciare l’altro.

Pesi e contrappesi.  Come si vede, la logica del presidenzialismo non contraddice affatto il rapporto che si è delineato fra costituzione e democrazia, ma tenta di incerarlo attraverso un sistema di pesi e contrappesi. Non a caso, il sistema si completa con l’autorevolezza e il rispetto che circondano l’azione dei giudici e con una articolazione federale dello Stato che rappresenta un’ulteriore linea, su basi territoriali, di demarcazione e divisione del potere. Quest’ultima riflessione ci suggerisce quanto sia viziato il dibattito politico italiano quando invoca il presidenzialismo come mezzo per uscire da una crisi di governabilità. Viene il sospetto che il presidenzialismo cui si aspira non sia quello nord-americano, ma quello di talune esperienze sud-americane, che storicamente non ha offerto performances democratiche…

*professore di Diritto pubblico nell’Università di Milano-Bicocca. Tratto da: Costituzione: sottrarre la democrazia all’arbitrio del potere, in “Aggiornamenti sociali”, 09-10/2010 pp. 571-575


[1] È l’eterno monito di C. Montesquieu, De l’esprit des lois (1748), Capitolo IV del Libro XI.

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